Вы находитесь здесь: Главная страница Документы адвокатов Статьи О некоторых вопросах применения закона «О противодействии коррупции»
  • Увеличить шрифт
  • Исходный шрифт
  • Уменьшить шрифт
Поиск

Адвокатское содружество

О некоторых вопросах применения закона «О противодействии коррупции»

Статья посвящена проблеме определения субъектов, обязанных представлять в соответствующие инстанции сведения, указанные в Федеральном законе «О противодействии коррупции».

Знакомый профессор, заведующий кафедрой одного из государственных вузов, (федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования), пожаловался мне, что по приказу ректора должен заполнить 26-страничную декларацию о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2013 год. Добавил, что не является юристом, но на его взгляд это - нонсенс, поскольку требования к нему о представлении сведений не основаны на федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О противодействии коррупции».

Решил проверить обоснованность интуиции профессора.

Оказалось, что положения закона «О противодействии коррупции» имеют противоречия, не соответствуют нормам другого законодательства, что препятствует применению закона и достижению целей, ради которых он принят. И уж точно на основании этого закона нельзя отнести профессора-заведующего кафедрой государственного вуза к числу лиц, обязанных по закону «О противодействии коррупции» представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Обусловлено это тем, что не во всех указанных в законе местах работы, могут быть совершены противоправные деяния, признанные этим законом коррупционными. Недостаток закона видится в несовершенном определении понятия коррупции. Представляется, что вместо развернутого определения этого понятия, которое как, оказалось, только создало проблемы для применения указанного закона, обществу надо было дать простой и понятный сигнал. Например, коррупция - это исполнение или неисполнение трудовых (служебных) обязанностей из корыстной или иной личной заинтересованности, в том числе с целью незаконного получения вознаграждения или права на него в любой форме представителями власти, а также лицами, выполняющими организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Место работы такого субъекта следовало бы определить исходя из сложившихся в обществе и у законодателя приоритетов. Пока же имеются основания для споров: может ли работать в указанном в законе месте субъект получения взятки, коммерческого подкупа, иного незаконного использования физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами?

И если нет, то почему надо профилактировать коррупционные действия, которые он не может совершить?

Предложенная формулировка коррупции указанных споров вызвать не может, поскольку не предусматривает должностного положения физического лица (субъекты преступлений Главы 30 УК РФ), либо его положения, как субъекта преступлений, предусмотренных Главой 23 УК РФ. При таком определении понятия коррупции применение закона не связано с наличием субъектов определенных преступлений, указанные коррупционные действия можно совершить в любых местах работы, актуальность которых законодатель может определить из соображений общественной опасности совершаемых его работниками действий.

Словом, закон нуждается в очевидной и существенной доработке.


Согласно статье 1 этого закона, коррупцией признано «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Указанная норма является бланкетной, отсылает к нормам уголовного закона. В частности, «злоупотребление должностными полномочиями» - преступление, предусмотренное статьей 285 УК РФ, «дача взятки» - преступление, предусмотренное статьей 291 УК РФ, «получение взятки» - преступление, предусмотренное статьей 290 УК РФ, «злоупотребление полномочиями» - преступление, предусмотренное статьей 201 УК РФ, «коммерческий подкуп» - преступление, предусмотренное статьей 204 УК РФ.

Коррупционными действиями согласно статье 1 федерального закона «О противодействии коррупции», являются не только те, что предусмотрены указанными нормами УК РФ, но также некое «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Оказывается, что это не что иное, как перечисление признаков все тех же получения взятки и злоупотреблениями должностными полномочиями.

Согласно п.16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», при решении вопроса о наличии в действиях (бездействии) подсудимого состава преступления, предусмотренного статьей 285 УК РФ, под признаками субъективной стороны данного преступления, кроме умысла, следует понимать корыстную заинтересованность - стремление должностного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера, не связанную с незаконным безвозмездным обращением имущества в свою пользу или пользу других лиц (например, незаконное получение льгот, кредита, освобождение от каких-либо имущественных затрат, возврата имущества, погашения долга, оплаты услуг, уплаты налогов и т.п.).

Очевидно, что это разъяснение идентично указанному положению федерального закона «О противодействии коррупции», противопоставившего преступлению в виде злоупотребления должностными полномочиями некое «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения». При тождественности субъективной стороны, а также с учетом указанного противопоставления, следует вывод о том, что речь идет о действиях, «не дотягивающих» до преступного злоупотребления должностным положением. Это когда действия совершены без последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых интересов общества и государства, - обязательного признака преступного злоупотребления (ст.285 УК РФ).

Что касается указанного в законе «О противодействии коррупции» «иного незаконного использования… в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами», то здесь речь идет ни о чем другом, как о… получении взятки.

В этой связи непонятно указанное противопоставление, в котором получение взятки якобы не то же самое что указанное «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения…».

Чтобы не понималось законодателем под этим «иным незаконным использованием», поскольку речь идет о действиях физического лица с использованием своего должностного положения, очевидно, что в данном случае речь идет только о должностных лицах - субъектах получения взятки и злоупотребления должностными полномочиями (примечания к ст.285 УК РФ). В примечаниях к статье 201 УК РФ говорится не о должностных, а о лицах, выполняющих управленческие функции в местах работы, не указанных в примечаниях к ст.285 УК РФ. Подтверждает сказанное о субъектах и содержание примечаний к статье 19.28. КоАП РФ (незаконное вознаграждение от имени юридического лица). Как указано в примечаниях к этой статье, под должностным лицом понимаются лица, указанные в примечаниях 1 - 3 к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации; под лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, понимается лицо, указанное в примечании 1 к статье 201 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Представляется очевидным, что субъекты закона «О противодействии коррупции», обязанные по этому закону выполнять определенные действия, должны соответствовать субъектам указанных преступлений, поскольку эти преступления и составляют коррупцию, которой следует противодействовать.

Субъектами преступлений, предусмотренных ст.ст. 201, 204 УК РФ (коммерческого подкупа, злоупотребления полномочиями), являются не должностные, а лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением.

Если говорить о получении взятки и злоупотреблении должностными полномочиями (ст.285 и 290 УК РФ), то эти преступления согласно наименованию главы 30 УК РФ посягают на интересы государственной службы. Понятно, что на интересы государственной службы своими неправомерными действиями могут посягать только специальные субъекты - государственные служащие.

В частях 3, 8 и 9 статьи 8 закона «О противодействии коррупции» государственная служба противопоставлена работе в Центральном банке Российской Федерации, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, в государственных корпорациях, и учреждениях. Следовательно, работающие там лица, по этому закону не могут быть субъектами коррупционных преступлений, предусмотренных ст.ст.285, 290 УК РФ, как не посягающие своими действиями на интересы государственной службы.

Вопреки положениям этого закона, в примечаниях 1 к ст.285 УК РФ указанные преступления, предусмотренные ст.ст.285, 290 УК РФ, посягающие на интересы государственной службы, могут совершаться лицами, работающими в государственных корпорациях и учреждениях…

В подпункте «г» пункта 5 Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы, утвержденного Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 года № 226, поведение работающих в Центральном банке РФ и фондах может связываться с согласием их принять «взятку». То есть утверждается о возможности совершения ими преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ, которое не может быть совершено вне сферы осуществления государственной службы. Кроме того, в указанном подпункте говорится о возможности совершения этого преступления в государственных компаниях и организациях, что противоречит содержанию примечаний к ст.285 УК РФ. В последней норме речь идет о государственных корпорациях, а не о компаниях.

Из существующих организаций местом работы субъектов получения взятки в примечаниях к ст. 285 УК РФ предусмотрены лишь государственные учреждения. Не указаны в примечаниях к ст.285 УК РФ среди мест работы субъектов преступлений, предусмотренных ст.ст.285, 290 УК РФ, и Центральный банк РФ, а также указанные фонды, функционирование которых, повторюсь, к государственной службе не относится.

В этой связи возникает и вопрос о том, могут ли работающие в указанных фондах и банке лица быть субъектами преступлений, предусмотренных ст.ст.201 и 204 УК РФ, которые также следует профилактировать в соответствии с законом «О противодействии коррупции»? Напоминаю, что субъектами этих преступлений, являются не должностные, а лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением.

Информация о правовом статусе банка и фондов является крайне противоречивой, содержит взаимоисключающие положения, что создает реальные препятствия для признания их местами работы субъектов указанных преступлений.

Иллюстрирует сказанное, например, история образования Пенсионного фонда РФ и дальнейшее регулирование его статуса.

Пенсионный фонд РСФСР образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР». В статье 2 этого нормативного акта указано, что Пенсионный фонд РСФСР является самостоятельным кредитно - финансовым учреждением РСФСР, осуществляющим свою деятельность применительно к Закону РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" и реализующим свои функции в пределах1 действующего законодательства РСФСР.

Согласно части 1 ст.11.1 Конституции РСФСР, введенной Законом РСФСР от 15 декабря 1990 года № 423-1, государственные учреждения и организации не отождествлены с Пенсионным фондом РСФСР, образованным неделей позже. Эта норма изложена в следующей редакции:

«В государственной собственности Российской Федерации находятся имущество государственных предприятий, учреждений и организаций Российской Федерации, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации, культурные и исторические ценности общегосударственного значения, средства государственного бюджета Российской Федерации, государственные банки Российской Федерации, золотой запас, алмазный и валютный фонды, пенсионные, страховые, резервные и иные фонды».

В последующем Пенсионный фонд РФ (ПФР) включен в перечень органов государственной власти и управления Общего классификатора ОК 006-93, утвержденного Постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 № 294, в раздел «Другие организации федерального уровня».

Согласно позже принятому закону, ПФР уже не орган государственной власти, а государственное учреждение (ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 24.07.2009 № 213-ФЗ).

Судебная практика Верховного Суда РФ также пошла по пути признания ПФР государственным учреждением применительно к определению субъекта получения взятки (например, постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 июня 2002 года № 1015п01пр).

Вопреки практике Верховного Суда РФ и закону, в пункте 1.1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 № 117 "Об отдельных вопросах применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в ред. информационных писем Президиума ВАС РФ от 11.05.2010 № 139, от 12.03.2013 № 155), прямо указано на то, что Пенсионный фонд Российской Федерации относится к иным органам, не входящим в структуру и систему органов государственной власти или местного самоуправления. То есть очевиден отход от понятия «государственное учреждение» применительно к ПФР. Однако в практике арбитражных судов единства не было. Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Дальневосточного органа от 13 июля 2005 года, дело № Ф03-А59/05/-2/1845, Пенсионный фонд РФ признан государственным учреждением.

Далее больше. Из статьи 8 закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О противодействии коррупции» следует, что законодатель не отождествил ПФР с государственным органом, учреждением или государственной корпорацией.

Если бы ПФР действительно был государственным учреждением, то логичным было не вносить изменения федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 280-ФЗ путем включения пунктов 3.1 и 4 в часть 1 статьи 8 закона «О противодействии коррупции». В этих пунктах указано, что сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять нанимателю (работодателю): граждане, претендующие на замещение должностей руководителей государственных учреждений, лица, замещающие эти должности.

При условии признания законодателем ПФР государственным учреждением, достаточно было бы включить в пункт 2 части 1 стать 8 упомянутого закона фразу следующего содержания: «в государственных учреждениях, в том числе в Пенсионном фонде РФ…».

Пока же этот пункт ст. 8 закона изложен так:

«1. Сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю):

…2) граждане, претендующие на замещение должностей, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов».

Налицо коллизия законов, которая не позволяет определить правовой статус ПФР применительно к субъектам коррупционных преступлений, профилактика которых должна осуществляться в соответствии с законом «О противодействии коррупции». Пенсионный фонд РФ в одном случае относится к органам, не входящим в структуру и систему органов государственной власти, в другом - включен в перечень органов государственной власти и управления, в третьем - признается государственным учреждением, в четвертом - работа там не относится к государственной службе, сам ПФР не отождествляется с государственным органом, учреждением или государственной корпорацией.

Помимо изложенного, в пользу того, что ПФР не относится к сфере государственной службы, и что работающими там лицами не могут быть совершены преступления, предусмотренные главной 30 УК РФ, свидетельствует и то, что денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов (Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) (в ред. Указа Президента РФ от 24.12.1993 №2288; Федерального закона от 05.05.1997 № 77-ФЗ); фонд оплаты труда работников территориальных органов ПФР определяется Правлением ПФР (п.6 постановления Правления ПФ РФ от 20.06.2007 № 145п (ред. от 18.05.2010, с изм. От 17.09.2012) «Об оплате труда работников территориальных органов ПФР и ИЦПУ»).

Это значит, что в ПФР не может быть государственных служащих, универсальный признак которых – содержание их за счет федерального бюджета или бюджета субъекта федерации.

В этой связи непонятно, почему в преамбуле указанного постановления председателем ПФР сделана ссылка на Указы Президента РФ, регулирующие денежное содержание федеральных государственных гражданских служащих, которое может осуществляться только из федерального бюджета.

Таким образом, указанный федеральный закон «О противодействии коррупции» к работникам ПФР неприменим, поскольку законодательные нормы противоречивы, в виду чего однозначно не определена правовая природа этого фонда, которая позволяла бы признать его местом работы возможных субъектов преступлений, предусмотренных ст.ст.285 и 290, или преступлений, предусмотренных ст.ст.201, 204 УК РФ, а также профилактировать совершение этих коррупционных преступлений работающими в ПФР лицами. С одной стороны Фонд назван учреждением, но в законе «О противодействии коррупции» к числу государственных учреждений не отнесен. Судебной практикой эти нюансы не учтены, а потому признание работников ПФР субъектами получения взятки, как должностных лиц государственного учреждения, происходит по аналогии. А это запрещено ч.2 ст.3 УК РФ. Иллюстрацией сказанного является и утверждение суда о том, что «работники системы Пенсионного фонда РФ приравниваются к работникам аппарата соответствующих органов исполнительной власти» (Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Дальневосточного органа от 13 июля 2005 года, дело № Ф03-А59/05/-2/1845).

Между тем в пункте 1.1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 № 117 "Об отдельных вопросах применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в ред. информационных писем Президиума ВАС РФ от 11.05.2010 № 139, от 12.03.2013 № 155), прямо указано, что Пенсионный фонд Российской Федерации относится к иным органам, не входящим в структуру и систему органов государственной власти или местного самоуправления.

Еще более запутанной оказалась ситуация с принятием Федерального закона от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации…». Согласно пункту 1 параграфа 7, который называется «Некоммерческие унитарные организации», к таковым отнесены фонды (ст.ст.123.17-123.20). Фонды не являются учреждениями, в том числе государственными (ст.ст.123.21-123.22). Следовательно, там не может быть субъектов преступлений, предусмотренных Главой 30 УК РФ. Казалось бы, при таких обстоятельствах там могут трудиться субъекты преступлений, предусмотренных Главой 23 УК РФ, однако в части 2 статьи 123.17. ГК РФ указано, что фондах имеются… должностные лица. А это субъекты преступлений Главы 30 УК РФ, среди которых работников фондов, на являющихся государственными учреждениями, быть не может…


Все то же самое относится и к работникам Фонда социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ). Этот Фонд нормативно и ранее не определялся, как государственное учреждение, а являлся и является «специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации» (ГК РФ такой формы учреждения не знает). Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов (Положение о фонде социального страхования Российской Федерации (в ред. Постановлений Правительства РФ от 24.07.1995 № 741, от 19.02.1996 № 166, от 15.04.1996 № 462, от 23.12.1996 № 1529, от 22.11.1997 № 1471, от 23.12.1999 № 1431, от 19.07.2002 № 541, от 02.08.2005 № 484, от 19.11.2008 № 862, от 12.08.2011 № 670, от 06.12.2012 № 1262). Работа там, о чем уже сказано, не является государственной службой в соответствии с законом «О противодействии коррупции».

В упомянутом пункте 1.1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 № 117 "Об отдельных вопросах применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в ред. информационных писем Президиума ВАС РФ от 11.05.2010 № 139, от 12.03.2013 № 155) указано на то, что Фонд социального страхования Российской Федерации относится к иным органам, не входящим в структуру и систему органов государственной власти или местного самоуправления.

Как следует из статьи 8 закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О противодействии коррупции», законодатель не отождествил этот Фонд с государственным органом, учреждением или государственной корпорацией.

Поскольку не ясны и противоречивы сведения о правовом статусе этого Фонда, нет оснований утверждать, что его работники могут совершить какие-либо из указанных в законе «О противодействии коррупции» коррупционных действий, которые следует профилактировать в соответствии с этим законом.

Не свидетельствует о принадлежности этого Фонда к государственным учреждениям и то, что он значится «учреждением при Правительстве Российской Федерации». При Президенте РФ находится, например, Совет по развитию гражданского общества и правам человека (Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, утвержденное Указом Президента РФ №120 от 01.02.2011 (в ред. от 11.02.2013 г.). Это обстоятельство вовсе не значит, что речь идет о государственном учреждении. Совет является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, в состав Совета входят председатель Совета, заместитель председателя Совета, ответственный секретарь и члены Совета, которые принимают участие в его работе на общественных началах.

При таких обстоятельствах и в случае признания работников ФСС РФ субъектами получения взятки, суды применяют уголовный закон по аналогии (см., например, кассационное определение Верховного Суда РФ от 20 декабря 2007 года № 80-О07-45).


Федеральный фонд обязательного медицинского страхования признан самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением (Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в ред. Постановлений Правительства РФ от 16.12.2004 № 795, от 30.12.2006 № 861, от 27.10.2008 № 782, от 22.06.2009 № 509, от 15.08.2012 № 830, от 04.02.2013 № 79).

Между тем из статьи 8 закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О противодействии коррупции» следует, что законодатель не отождествил этот фонд с государственным учреждением.

Федеральное законодательство имеет приоритет перед Постановлениями Правительства РФ. Кроме того, федеральный закон в последней редакции принят позже Постановления Правительства РФ. Следовательно, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования – не государственное учреждение.

Наконец, о чем уже сказано, еще более запутанной оказалась ситуация с принятием Федерального закона от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации…». Согласно пункту 1 параграфа 7, который называется «Некоммерческие унитарные организации», к таковым отнесены фонды (ст.ст.123.17-123.20). Фонды не являются учреждениями, в том числе государственными (ст.ст.123.21-123.22). Следовательно, и по этому закону в фондах не может быть субъектов преступлений, предусмотренных Главой 30 УК РФ. Казалось бы, о чем уже сказано, при таких обстоятельствах там могли бы трудиться субъекты преступлений, предусмотренных Главой 23 УК РФ, однако в части 2 статьи 123.17. ГК РФ указано, что фондах имеются… должностные лица. А это субъекты преступлений Главы 30 УК РФ, среди которых работников фондов быть не может…


Не могут работать субъекты указанных в законе «О противодействии коррупции» коррупционных проявлений и в Центральном банке РФ.

В пункте 1.1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 № 117 "Об отдельных вопросах применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в ред. информационных писем Президиума ВАС РФ от 11.05.2010 № 139, от 12.03.2013 № 155) прямо указано на то, что Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, относятся к иным органам, не входящим в структуру и систему органов госдарственной власти или местного самоуправления.

Согласно примечаниям к ст.285 УК РФ субъекты получения взятки и злоупотребления должностными полномочиями могут трудиться в государственных органах. Центральный банк РФ, не отнесенный законом «О противодействии коррупции» к числу государственных органов, функционирующих в сфере государственной службы, не являющийся государственным учреждением и государственной корпораций, не может иметь в своей среде субъектов коррупционных преступлений в виде получения взятки и злоупотребления должностными полномочиями.

Имеющаяся судебная практика указанные обстоятельства не учитывает, применяет уголовный закон по аналогии, признает работников Центрального банка РФ субъектами получения взятки (например, приговор Московского городского суда от 23 декабря 1996 года по обвинению В.А.Мартынова).

Конечно, законодатель вправе признавать коррупционными действия субъектов, профилактировать их способом, указанным в законе. Однако при этом не должны ущемляться права лиц, которые не могут быть субъектами проявлений, признанных законом коррупционными.


Возникают вопросы об отнесении к субъектам закона «О противодействии коррупции» и ряда работников государственных корпораций.

В статье 8 закона «О противодействии коррупции» указано: «сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) граждане, претендующие на замещение должностей в государственных корпорациях, лица, замещающие эти должности.

Работники, замещающие должности, это всегда - должностные лица. В государственных корпорациях согласно примечаниям к ст.285 УК РФ могут работать субъекты злоупотребления служебным положением и получения взятки. По закону это всегда должностные лица - государственные служащие.

В соответствии с частью 3.1. статьи 7.1. федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ (ред. от 21 февраля 2014 года) «О некоммерческих организациях», предусмотрено, что в состав высшего органа управления государственной корпорации могут входить члены, не являющиеся государственными гражданскими служащими.

Те, кто не являются государственными гражданскими служащими, о чем уже сказано, не могут быть субъектами получения взятки и злоупотребления должностными полномочиями. Соответственно, нельзя и профилактировать нарушение ими закона средствами, указанными в федеральном законе «О противодействии коррупции», поскольку они не могут совершить предусмотренные этим законом коррупционные действия, так как не являются должностными лицами, которые всегда должны быть государственными служащими.

Конечно, можно было бы порассуждать о том, что тогда они, не являясь государственными служащими, могут быть субъектами коммерческого подкупа или злоупотребления полномочиями, и поэтому их можно профилактировать указанным способом, однако для этого вывода имеется существенное препятствие.

В частности, в законе «О противодействии коррупции» говорится только о лицах, замещающих должности в корпорациях, то есть о должностных лицах, то есть о государственных служащих, то есть о субъектах получения взятки и злоупотребления должностными полномочиями. Следовательно, все иные лица, не являющиеся государственными служащими - должностными лицами, под действие закона «О противодействии коррупции» не подпадают. Они подпадали бы под его действие, если бы этот закон обязывал представлять соответствующие сведения не только должностных лиц, но и лиц государственной корпорации - некоммерческой организации, не являющихся должностными, но выполняющих в них организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции (субъекты, указанные в примечании 1 к статье 201 УК РФ). Однако такого указания в законе нет.


Противоречивым является закон «О противодействии коррупции» и в другой части. В нем признаны как коррупционные действия получение взятки и злоупотребление должностным полномочиями в государственных корпорациях и учреждениях. Согласно наименованию главы 30 УК РФ эти преступления посягают на интересы государственной службы. Следовательно, они могут быть совершены лишь государственными служащими, являющимися должностными лицами, работающими в государственных корпорациях и учреждениях. Отвечать по статьям главы 30 УК РФ могут государственные служащие, не являющиеся должностными лицами, только в отдельных случаях. Работающие в государственных корпорациях и учреждениях не могут быть субъектами преступлений, предусмотренных главой 23 УК РФ.

Наряду с указанием о необходимости профилактировать действия должностных лиц государственных органов, корпораций и учреждений, которые могут брать взятки и злоупотреблять должностными полномочиями (глава 30 УК РФ), закон «О противодействии коррупции» в частях 3 и 8 статьи 8 противопоставил государственную службу работе в… государственных корпорациях и учреждениях.

В частности, как указано в этой норме, непредставление гражданином при поступлении на государственную… службу, … на работу в государственную корпорацию, на должность руководителя государственного учреждения представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей…

При таких обстоятельствах получается, что работники государственных корпораций и учреждений, не состоя на государственной службе, не могут совершить профилактируемые этим законом преступления, посягающие на интересы государственной службы (получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями). Не могут они, о чем уже сказано, совершить и преступления, предусмотренные главой 23 УК РФ. А тогда что профилактировать?


Даже если игнорировать указанные противоречия, работники не всех государственных учреждений обязаны действовать в соответствии с требованиями закона «О противодействии коррупции» и по другим основаниям.

Должностные лица государственных учреждений, о чем уже сказано, обязательно должны быть государственными служащими.

Все работники федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования государственными служащими не являются по следующим основаниям.

В статье 10 Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», обязательный признак всех государственных служащих – получение денежного содержания (вознаграждения) ими только за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта федерации.

В соответствии со статей 13 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями, гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Заведующий кафедрой государственного вуза работает в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования.

Согласно части 1 статьи 101 федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными образовательными организациями в соответствии с уставными целями. Это значит, что содержание работников государственных вузов может складываться не только из бюджетных средств, но и внебюджетных.

Как и согласно ранее действовавшему федеральному закону от 22 августа 1996 года №125-Ф3 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», пришедшим ему на смену законом «Об образовании в Российской Федерации», установлено, что организация, осуществляющая образовательную деятельность, может иметь средства от приносящей доход деятельности, добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц. В законе нет никаких ограничений на использование этих средств и на содержание работников государственных вузов (часть 5 статьи 54).

Пунктом 7.26. Устава бюджетного образовательного учреждения, в котором работает профессор, также отмечено, что университет самостоятельно формирует фонд оплаты труда работников за счет средств бюджета, направляемых на содержание Университета, и (или) иных источников, установленных Уставом.

Поскольку денежное содержание работника государственного вуза полностью или отчасти формируется из внебюджетных средств, он не может быть признан государственным служащим. Как нельзя женщине быть только отчасти беременной, так не может и служащий быть только отчасти государственным…

О логичности такого подхода к проблеме свидетельствует и позиция Пленума Верховного Суда Российской Федерации, который в своем ранее действовавшем постановлении от 25 апреля 1995 года № 5 "О некоторых вопросах применения судами законодательства об ответственности за преступления против собственности", не признал государственным имущество различных юридических лиц, в уставный капитал которых только наряду с прочими входят и государственные средства.

Если руководствоваться такой логикой рассуждений высшего судебного органа страны (а она представляется правильной, Пленум от нее не отказывался, несмотря на то, что указанное постановление уже не действует), то не может быть признан государственным служащим и работник государственного вуза, являющегося государственным учреждением, денежное содержание которого допускается формировать хотя бы отчасти не за счет средств, полученных из федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Законодательное разрешение прокурорам и судьям, например, заниматься помимо основной работы оплачиваемой творческой и преподавательской деятельностью, в результате которой они также получают деньги не из государственного бюджета, указанную точку зрения не опровергает, поскольку в данном случае не оплачивается исполнение функций государственной службы, а только работы, выполненной за рамками таких функций. Если же говорить о работниках государственных высших учебных заведений, то вся основная их работа может по закону оплачиваться, например, за счет средств, полученных от частных лиц в счет оплаты за обучение.

Таким образом, одно только наличие у работника государственного учреждения организационно-распорядительных функций не дает достаточных оснований для признания его субъектом получения взятки, если при этом его нельзя отнести к числу государственных служащих.

С учетом изложенного, нет оснований считать всех работников государственных вузов государственными служащими в виду отсутствия универсального для последних признака – содержания их только за счет соответствующего бюджета. Относится это к ректору, проректору и всем другим работающим в государственном вузе лицам, поскольку все они могут содержаться или содержатся из внебюджетных средств.

Утверждая, что все это относится и к руководству вуза, в том числе к ректору, имею в виду значимое в этом отношении Определение Верховного Суда РФ от 14 августа 2013 года № 83-АПГ13-8 (дело по апелляционной жалобе Миронова Ю.Н.), согласно которому:

«…утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 года № 583 Положение об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений не исключает централизации средств до 5 процентов лимитов бюджетных обязательств на выплаты стимулирующего характера. Но осуществление централизации, как следует из пункта 9 названного Положения, является правом главных распорядителей бюджета».

«То обстоятельство, - как указано в Определении, - что Положение не предусматривает централизацию средств на стимулирование руководителей государственных учреждений здравоохранения Брянской области, их премирование осуществляется за счет средств учреждения, не может рассматриваться как противоречие федеральному законодательству».

Иначе решен вопрос в отношении действительных государственных служащих. В частности, руководителям федеральных органов исполнительной власти, помимо оклада, выплачиваются премии, надбавки к должностным окладам, материальная помощь. Расходы, связанные с осуществлением этих выплат, производятся в пределах утвержденного для соответствующего федерального органа исполнительной власти фонда оплаты труда (Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2001 года №798 «О порядке премирования, установления надбавок к должностным окладам и оказания материальной помощи руководителям федеральных органов исполнительной власти (в ред. Постановлений Правительства РФ от 26.11.2004 № 687, от 28.03.2008 № 221).

Таким образом, работники государственных вузов, включая их руководителей (ректоров), не являются государственными служащими, не являются субъектами коррупционных преступлений из главы 30 УК РФ. В этой связи они не имеют по закону обязанности представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Не относятся они и к субъектам коррупционных действий, квалифицируемых как коммерческий подкуп или злоупотребление полномочиями (ст.ст.201, 204 УК РФ). Субъекты коммерческого подкупа или злоупотребления полномочиями, о чем уже сказано, в государственных учреждениях работать не могут.

Наконец, заведующий кафедрой государственного вуза (учреждения) не может быть субъектом Федерального закона «О противодействии коррупции» и в силу пункта 4 части 1 ст.8 этого закона, согласно которому сведения о доходах обязаны представить только руководители государственных учреждений. Таковым может быть только ректор, но не заведующий кафедрой.

Итак, как быть профессору? Ответ – обратиться в прокуратуру с жалобой на незаконный приказ ректора.


Адвокат московского адвокатского кабинета Назаров Олег Вениаминович (регистрационный норм 77/232), электронный адрес: Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

 

Добавить комментарий


Защитный код
Обновить